Régimen de libre tránsito boliviano por territorio y puertos chilenos

Por: Daniel Agramont Lechin (1)

¿Es Verdaderamente Chile un país respetuoso de los tratados internacionales?



A pesar de que el tema de fondo del diferendo marítimo entre Bolivia y Chile fue y seguirá siendo el enclaustramiento geográfico boliviano resultante de la Guerra del Pacífico, es también digno de atención el cumplimiento que Chile da a los compromisos que asumió mediante la firma del Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios. Este tema se justifica aún más bajo la coyuntura actual en que autoridades chilenas aseguran con gran soberbia que “Chile es un país serio que respeta los tratados internacionales” y también que “Chile no tiene temas pendientes con Bolivia”.

A partir de 1879, Bolivia es privada de su costa marítima y recién con la firma del Tratado de 1904 en compensación, recibe un tratamiento diferenciado en Chile, el cual le otorga ventajas en cuanto al tránsito de personas y mercancías. Para hacer una breve explicación de este régimen especial de tránsito, se puede mencionar que tiene como punto de partida el referido Tratado de 1904 en el cual Chile reconoce en favor de Bolivia - y a perpetuidad -“el más amplio y libre derecho de tránsito comercial por su territorio y puertos del Pacífico” (artículo VI), además de que Bolivia tiene el derecho de constituir agencias aduaneras en los puertos que designe para su comercio (artículo VII). Posteriormente ese derecho fue reglamentado bilateralmente con la firma de varias convenciones de tránsito. Se puede citar que en 1912 Chile amplía lo acordado en el Tratado de 1904 y se establece que “garantiza el libre tránsito por su territorio de las mercaderías extranjeras que se desembarquen con destino a Bolivia, o que; procedentes de este país se embarquen para el extranjero por todos los puertos mayores de la República” (artículo I), además de otorgar un año de almacenamiento gratuito  a las importaciones y exportaciones bolivianas en tránsito (artículo XII). Además, en 1937 se firma otra convención en la cual el Estado chileno ratifica que “reconoce y garantiza el más amplio y libre tránsito a través de su territorio y puertos mayores para las personas y cargas que crucen por su territorio de o para Bolivia, en todo tiempo sin excepción alguna” (artículo I) y otorga a Bolivia la jurisdicción para el cuidado, fiscalización y responsabilidad de su carga que será ejercida a través de la Agencia Aduanera del Estado Boliviano (artículo IV-d).

Puerto de Arica

A pesar del marco general de aplicación establecido por estos tratados, el régimen especial de tránsito del cual gozaban las importaciones y exportaciones bolivianas comenzó a experimentar dificultades en su aplicación desde los años 70 resultando en serias denuncias de incumplimiento por parte de Bolivia en contra de Chile. La intermediación de la CEPAL y la elaboración conjunta del Manual Operativo del Sistema Integrado de Tránsito en 1976, - actualizado en 1993 - pareció haber dado una solución estructural al problema de arbitrariedades por parte de Chile en cuanto al manejo de la carga boliviana. No obstante, en 2004 Chile culmina una serie de acciones unilaterales que pueden ser consideradas como una falta gravísima no sólo al ordenamiento jurídico vigente entre ambos países sino también a la práctica consuetudinaria del manejo de la carga boliviana en tránsito. Específicamente nos referimos a la modernización del sector portuario en Chile que, sin contemplar diferencias entre Arica y Antofagasta con los demás puertos chilenos, fue llevado a cabo de  forma unilateral, modificando toda la operativa portuaria y comercial utilizada hasta ese momento. Tal como sucedió en el pasado y sucede actualmente, en ese entonces Bolivia vuelve a la denuncia de violación de los tratados por parte de Chile. 

Para poder entender cuál fue el cambio brusco realizado por el Estado chileno, es necesario hacer una breve descripción de su sector portuario. En síntesis podemos mencionar que el modelo portuario chileno experimentó en las últimas tres décadas varios cambios que giraban alrededor de una mayor o menor participación estatal. Antes de 1981 era el estado el que proveía los servicios portuarios a través de EMPORCHI que ejercía un monopolio no solo en cuanto a la administración y operación portuaria, sino también en cuanto a la provisión de infraestructura. Posteriormente, a través de la Ley 18.042 de 1981 se establece un sistema de múltiples operadores privados, lo que rompía el monopolio del Estado e introducía competencia en los puertos. Finalmente, en 1990 con la Ley 18.966 se estableció que el Estado chileno a través de EMPORCHI se encargaría únicamente de administrar la infraestructura portuaria y de almacenamiento, dejando a empresas privadas las operaciones portuarias. (2) Es importante resaltar que aunque estos tres cambios afectaban directamente al comercio boliviano -amparado en tratados internacionales-, el Estado chileno realizó estas reformas internas sin realizar consultas.

Sin embargo, en 1997 Chile decide avanzar aún más y aprueba la Ley 19.542 de Modernización del Sector Portuario Estatal que realiza un cambio drástico en el modelo aplicado hasta ese entonces y reduce el papel del Estado al mínimo posible, dejándolo solo como un fiscalizador de empresas privadas a las cuáles les entrega por un tiempo determinado la administración y operación de cada uno de los 14 puertos mayores del país. En otras palabras, una empresa privada sería la que provea no solamente la transferencia de carga sino también la infraestructura necesaria para el desarrollo normal de las operaciones portuarias, teniendo como requisito primordial el compromiso inversión. El motivo, a decir de los propios chilenos, era que sus puertos estaban quedando rezagados y obsoletos para los requerimientos del comercio internacional debido a la baja inversión por parte del Estado. Pese a que este modelo de liberalización de los servicios portuarios (comúnmente conocido como “Landlord”) fue aplicado en varios países del mundo, para Chile existía una gran restricción que debía ser tomada en cuenta y que era precisamente el famoso Tratado de 1904 y todos los convenios posteriores. Lo que ocurrió finalmente es que, haciendo caso omiso del régimen de libre tránsito del que gozaba Bolivia, Chile inicia el proceso de privatización de todos sus puertos mayores.

Desde el anuncio del Estado chileno sobre la aplicación de esta ley a los puertos de Arica y Antofagasta, el rechazo en Bolivia fue unánime. Tanto el gobierno como los empresarios privados se pronunciaron en contra de un atropello de esta naturaleza no sólo porque se constituía en una violación clara al régimen de libre tránsito que Bolivia tiene por territorio y puertos chilenos, sino porque en la práctica iba afectar de manera significativa al comercio boliviano en tránsito.

Cabe preguntarse qué podía haber hecho Bolivia ante este avance avasallador por parte de Chile, que en medio de conversaciones oficiales entre gobiernos había decidido unilateralmente avanzar en el proceso de privatización. Como siempre, hicimos lo único que podríamos hacer, llevar el caso a organismos internacionales pidiendo su mediación y amenazando con desviar nuestra carga por puertos del sur del Perú. El entonces Canciller Siles advirtió a modo terminante que “si en el encuentro de vicecancilleres de Chile y Bolivia, nuestro país no accede a detener el proceso de concesión del Puerto de Arica, nuestro Gobierno presentará quejas ante la ONU y la OEA.” Incluso manifestó que Bolivia podría recurrir a un arbitraje internacional, en caso de no conseguir su objetivo. (3)

A pesar de los constantes reclamos de Bolivia, ya son casi 8 años desde que el régimen de libre tránsito - cuyo marco legal está constituido no sólo por los varios tratados firmados entre ambos países sino también la costumbre internacional - fue perforado por el Estado chileno, debido a que traspasó a  empresas privadas el cumplimiento de sus obligaciones que emanan de tratados internacionales, específicamente su obligación de “garantizar el más amplio y libre derecho de tránsito en todo tiempo sin excepción alguna”. Si bien antes era el Estado el que se encargaba de las inversiones en los puertos, a partir de 2004 esto fue delegado a operadores portuarios privados, quienes a su vez incrementaron las tarifas del servicio para poder financiarlas. Lo anterior significa en la práctica que actualmente los comerciantes bolivianos que utilizan estos puertos son quienes n financian la provisión de infraestructura. Empeorando aún más las cosas para el puerto de Arica, el Estado chileno decide entregar las operaciones de forma exclusiva a una sola empresa por un plazo de treinta años, imponiendo así un monopolio a todas las importaciones y exportaciones bolivianas que pasan por este puerto.

Puerto de Antofagasta

Adicionalmente, la privatización de los puertos en Chile logró que el Estado boliviano pierda la jurisdicción y competencia que tenía sobre su carga. Si bien en el pasado, tanto la ex AADAA como la actual ASP-B, realizaban licitación pública internacional para el manejo de carga a nombre del Estado boliviano, a partir de 2004 el operador de cada puerto responde únicamente a la empresa estatal chilena que está encargada de fiscalizarla.

Ante los hechos anteriormente descritos, ¿cómo es que autoridades chilenas pueden seguir afirmando con orgullo y prepotencia que Chile es un país respetuoso de los tratados internacionales? Más aún, ¿cómo pueden las autoridades chilenas insistir en retomar el diálogo? ¿Por cuántas décadas más? Tomando un solo ejemplo -el caso de los puertos- encontramos que Chile sí tiene temas pendientes. Desde 2004 Bolivia solicita en cada reunión bilateral oficial la anulación de la privatización de estos puertos pero siempre encuentra una respuesta negativa y soberbia por parte de Chile. (4)

Si bien es algo inobjetable que un Estado tiene la soberanía para realizar los cambios en sus políticas dentro de su territorio, contemporáneamente es también inadmisible que emprenda acciones unilaterales en temas que están claramente incluidos en tratados internacionales y que afectan a los intereses de terceros países. Podemos evidenciar que la estrategia boliviana para afrontar el diferendo marítimo, tal como fue expresada por el Presidente Morales en la CELAC, tiene varios argumentos concisos de violación a los tratados vigentes por parte de Chile, que pueden ser bien utilizados en la futura demanda en una corte internacional.

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(1) Economista, experto en temas portuarios
(2) CARRILLO, IRIS y SANTANDER, ASTRID. MODERNIZACIÓN PORTUARIA EN CHILE. Sínt. tecnol., nov. 2005, vol.2, no.2, p.63-68. ISSN 0718-025X.
(3) http://www.estrellaarica.cl/site/edic/20040211032857/pags/20040211033654.HTML
(4) Acta de la XII Reunión del Grupo de Libre Tránsito, 2011